L’imbroglio des relations financières entre collectivités locales : rationnaliser et simplifier

Les flux financiers entre collectivités locales représentent des montants considérables qui déforment les volumes des finances locales, brouillent les analyses, contredisent le principe de spécialité des impôts et font payer des contribuables au profit d’autres collectivités. Mal connus, ils ont peu attiré l’attention.

Les travaux de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales commencent à lever le voile. Sa première étude de la série « Cap sur… » porte sur Les subventions d’équipement versées entre collectivités locales (3/2018). Elle apporte des éléments de chiffrage, avec des incertitudes tenant au difficile repérage des opérations dans les comptes. 3,3 Md€ de cofinancements entre collectivités ont été mesurés en 2016. L’évolution montre un fort repli entre 2013 et 2016 (-19,7%), poursuivi en 2017, dû au freinage décidé par les donateurs et aux dispositions restrictives sur les cofinancements contenues dans la loi du 16 décembre 2010. La loi NOTRe (2015), qui enlève aux départements et aux régions la clause de compétence générale, a également resserré les cordons de leurs bourses.

L’Observatoire publie, par ailleurs, dans son rapport annuel, des statistiques de finances locales consolidées, en expliquant les choix méthodologiques et la signification relative des résultats. Les montants se mesurent en Md€ et représentent entre 1,5% à 4% des budgets des collectivités, bien que tous les flux ne puissent être détectés.

Depuis une vingtaine d’années, ces mouvements financiers ont pris une ampleur et des formes nouvelles en raison de la diversité des échanges au sein du secteur communal. Le basculement est intervenu au début du siècle lorsque s’est ajoutée aux traditionnelles subventions une multitude de transferts financiers entre communes et communautés fondés sur de tout autres logiques. Lorsque des compétences sont transférées à la communauté par les communes, celles-ci doivent des attributions de compensation à l’EPCI, calculées après consultation de la commission locale d’évaluation des transferts de charges (CLETC). Dans l’autre direction, la dotation de solidarité communautaire (DSC), variable selon les EPCI, assure un partage de recettes fiscales selon des modalités fixées par le conseil communautaire. Généreuse les premières années, elle pose problème maintenant que les charges des communautés arrivent à maturité. La taxe professionnelle unique (TPU), c’est à dire l’attribution de cet impôt à la seule communauté, s’est accompagnée de complexes compensations entre communauté et communes. Les mutualisations de services avec la communauté ajoutent d’autres paiements et l’intégration de syndicats de communes dans les communautés produit son lot de circuits financiers. La Métropole du Grand Paris, à deux niveaux de structures intercommunales, organise de gros mouvements pour un partage de ressources avec ses établissements publics territoriaux.

D’impressionnantes tuyauteries relient ainsi entre elles les finances des communes et des intercommunalités, syndicats compris, où circulent parfois des dizaines de Mios€. Deux questions méritent débat.

Est-il judicieux que des services communautaires soient payés par des communes membres qui doivent lever un impôt additionnel en raison de situations anciennes qui échappent à la compréhension des citoyens et à la mémoire des gestionnaires? Ce qui faisait sens aux origines des EPCI, alors qu’existaient de fortes disparités entre communes du fait de la TP, devient progressivement de l’histoire ancienne.

Ne vaudrait-il pas la peine de simplifier la machinerie, d’autant que certaines dotations ont des montants figés? On hésite à y toucher, chacun craignant d’y perdre, ce qui conforte le statu quo. Opérons, sur une année de référence, la consolidation des flux pour ne conserver que le solde net, transformé en dotation globale unique, qui évoluera ensuite en fonction de la DSC. Matière à une expérimentation ? N’en tirerait-on pas un triple bénéfice : simplification des procédures, économies et clarté des budgets et comptes?

Sans attendre d’hypothétiques modifications législatives, les nouvelles intercommunalités peuvent travailler à un véritable pacte financier qui redéploye aussi les fonctions d’investissement et leur financement entre l’EPCI et ses membres.