Renforcer la responsabilité des gestionnaires publics ?

 

Le Conseil d’Etat et la Cour des comptes ont tenu leur colloque bisannuel ce 18 octobre sur La responsabilité des gestionnaires publics, thème où les compétences des deux juridictions se rencontrent largement.

Il fut relativement peu question de la responsabilité des comptables publics, sujet beaucoup étudié, qui nécessite pourtant une refonte en profondeur car comme l’affirma un orateur « ce régime est arrivé à bout de souffle ». Si depuis 2008 ont été corrigés les défauts qui le rendaient incompatible avec la Convention européenne des droits de l’Homme, il reste bourré de contradictions. La nature de la responsabilité du comptable n’est pas claire : ce n’est plus une responsabilité totalement objective sanctionnant n’importe quelle irrégularité par un débet non modulable et souvent disproportionné ; ce n’est pas une responsabilité civile compensant un dommage, encore qu’en l’absence de préjudice le débet puisse être réduit et ce n’est pas une sanction de nature disciplinaire ou quasi pénale. Cette indétermination produit des compromis alambiqués. Le contrôle sélectif et de plus en plus automatisé ainsi que l’évolution vers un compte unique exigent d’autres adaptations. Les changements à venir sont trop vastes et incertains pour être discutés dans un colloque.

Les communications ont donc été davantage centrées sur la responsabilité des gestionnaires, suivant deux lignes sous-jacentes : renforcer le rôle de la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) et mieux définir les personnes et faits susceptibles de poursuites. Beaucoup d’efforts seront nécessaires pour établir un régime équilibré.

Les raisons profondes d’un renforcement de la responsabilité des gestionnaires, et donc des sanctions à leur égard, n’ont d’ailleurs pas été explicitées : réparer des irrégularités; punir les erreurs graves et l’inefficacité ; dissuader de la mauvaise gestion et du gaspillage?

L’essentiel est ailleurs, comme l’ont reconnu plusieurs intervenants: la responsabilité suppose des responsabilités claires, c’est à dire des compétences et pouvoirs qui en sont la substance. Or, trop de pouvoirs sont mal répartis et définis. Là est le principal obstacle à toute mise en jeu légitime de la responsabilité des dirigeants, y compris politiques. D’après une enquête auprès d’administrateurs, moins du tiers des fonctions seraient exercées au niveau pertinent. Des organisations excessivement complexes, trop de chefs et peu de patrons, des déconcentrations parasitées par l’abus d’instructions, la vogue des co-productions, les multiples consultations, avis et délibérations préalables sont autant de facteurs de brouillage pour les décideurs aussi bien que pour les tiers. L’application de la LOLF a fait apparaître de nouveaux intervenants (responsables de programmes, de budgets opérationnels) sans permettre d’investir des décideurs « généraux ». La gestion publique aurait plus à gagner dans la simplification des compétences, la clarification des pouvoirs, le renforcement de l’autorité, l’évaluation des politiques et la publicité des errements que dans la sophistication des responsabilités individuelles.

Est-il alors souhaitable de juridictionnaliser davantage le contrôle des gestionnaires ? Nous en doutons fortement. Un juge se prononce par référence à des normes préétablies. Privilégier de lourdes poursuites juridictionnelles pour punir les inévitables erreurs, souvent formelles, dans un environnement sur-réglementé et très surveillé, ne sera pas une grande avancée. Inventer des normes de (bonne) gestion stérilisera l’innovation, inhibera la prise de risque et aura plus d’effets pervers que d’apports bénéfiques. Lorsqu’il faudra choisir le type de responsabilité et les sanctions appropriées, on retrouvera les mêmes problèmes insolubles qu’à propos des comptables.

L’action des gestionnaires politiques, que certains rêvent de soumettre enfin à la CDBF, doit rester hors des tribunaux, sauf illégalités ou infractions pénales. Elle est le plus souvent décidée collégialement (solidarité gouvernementale, bureaux exécutifs, autorisations d’assemblées). Ses finalités vont très au-delà de l’application de règles, juridiques ou autres. La mettre sous le contrôle de juges serait méconnaître la nature spécifique du politique, dont toute société a besoin.