Le patrimoine, ça compte

La plus grande attention portée au patrimoine est une des innovations de fond les plus importantes de la gestion publique depuis une trentaine d’années. La révision des instructions budgétaires et comptables des collectivités locales à partir du début des années 1990 a été un pas décisif. La plaquette de présentation de la M 14 explique qu’un alignement sur le plan comptable général résulte d’un «souci de transparence vis-à-vis des citoyens et des partenaires, notamment financiers ». En réalité, ce fut d’abord une volonté de créer un outil de pilotage plus affûté à la disposition des décideurs locaux et de leurs … contrôleurs financiers.

Si l’on reste loin d’un véritable bilan, l’obligation d’inscrire des amortissements dans le budget fut à elle seule, un grand changement. Elle a obligé à établir, enfin, un inventaire exhaustif du patrimoine amortissable et à donner une valeur aux biens en réfléchissant sur la bonne méthode (prix historique, actualisé, valeur de renouvellement). Beaucoup d’élus et d’agents ont découverts des montants insoupçonnés. Déterminer les durées d’amortissement oblige à analyser les facteurs de dépréciation et à anticiper les besoins futurs en autofinancement, afin de moduler en conséquence les dotations d’amortissement, principalement dans les services industriels et commerciaux mais pas seulement. De ce fait, l’amortissement pratiqué par des personnes publiques peut être plus conforme à sa vocation économique que dans les entreprises qui y superposent des stratégies fiscales ou de distribution de dividendes qui parasitent sa logique naturelle.

N’est-on cependant pas tombé dans la routine, avec l’idée que ce sont là affaires de comptables, en oubliant de tirer de l’outil les bénéfices en termes de gestion des biens ? Les pays qui ont introduit la comptabilité commerciale, la Doppik en Allemagne ou en Suisse, ont observé que le surcroît de complexité qui en est résulté n’est compensé que si les gestionnaires dépassent la lecture des chiffres pour concevoir une politique patrimoniale, qui renvoie principalement à la maintenance et au renouvellement, activités moyennement prisées par les dirigeants politiques. Le système français souffre toutefois d’une grave faiblesse, l’absence d’amortissement des immeubles et donc d’évaluation réaliste de leur valeur, ce qui peut être corrigé par des tableaux extracomptables.

Le transfert de compétences de l’Etat aux régions et départements a également fait prendre conscience de l’importance des données patrimoniales. Plusieurs furent accompagnés de puissants mouvements dans les propriétés publiques et les situations bilancielles, qui ont été trop peu mis en lumière. Les collectivités ainsi enrichies, ont aussi hérité de lourdes charges permanentes.

L’Etat, engagé dans une politique patrimoniale plus dynamique, a restructuré le vénérable service des Domaines et modernisé la gestion de ses participations par création, en 2004, de l'agence des participations de l'État. Ces dernières restent encore un levier d’intervention, mais on ne néglige plus leur valorisation, sachant que beaucoup seront un jour cédées. Les ventes de patrimoine immobilier ont rapporté des sommes colossales, sans ralentir toutefois de façon sensible l’endettement, vu les montants respectifs en jeu. De nouvelles réformes sont en cours, qui visent à faire de l’immobilier « un levier de la transformation publique », selon la directrice de l’immobilier de l’État, qui envisage la création de foncières spécialisées à l’instar de certaines collectivités.

Paradoxalement, ces progrès dans la connaissance n’ont pas amélioré l’état du patrimoine. Une étude de Fipeco (novembre 2018) constate la chute vertigineuse du patrimoine net des APU, passé de 57% à 8% du PIB. L’engagement financier public réel frôle les 140% du PIB, bien au-delà de la « dette Maastricht ». En face, les actifs financiers sont légèrement au-dessus de 1300 Md€ et les actifs non financiers un peu plus de 2000 Md€, somme sujette à réserves. Le solde positif net est tombé à 191 Md€, soit environ 8% du PIB, comparé aux 57 % en 2007. Cette évolution est presque entièrement due à la croissance de la dette.

Apprendre qu’on s’appauvrit en payant des dépenses courantes et des transferts sociaux avec de l’emprunt ne nécessite pas des comptes très sophistiqués. Ne serviraient-ils qu’à mieux mesurer l’étendue du mal ?